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遼寧棚改的樣本具有國際意義
———訪《城市化進程中低收入居民住區(qū)發(fā)展模式探索———中國遼寧的經(jīng)驗》外國專家、聯(lián)合國人居署班吉·奧拉仁·奧因卡
城市化是不可阻擋的歷史潮流。但城市在給社會創(chuàng)造財富和機遇的同時，也帶來了“貧民窟”現(xiàn)象，那里的居民被絕望、犯罪、污染和貧困包圍。在一些發(fā)展中國家，50%以上的城市人口居住在貧民區(qū)中，住房條件極度匱乏。作為聯(lián)合國協(xié)調(diào)人類住區(qū)問題的機構(gòu)，聯(lián)合國人居署對這種現(xiàn)象了解最多、感受最深，并且負有總結(jié)推廣成功經(jīng)驗、協(xié)助有關(guān)國家改善居民住區(qū)狀況之責。
日前《經(jīng)濟參考報》參加了中國社科院主辦的“中國社科論壇”，由中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院和聯(lián)合國人居署專家聯(lián)合課題組公布的題為《城市化進程中低收入居民住區(qū)發(fā)展模式探索———中國遼寧的經(jīng)驗》的課題成果獲得與會專家交口稱贊。課題組主持人、中國社科院城市與競爭力中心主任倪鵬飛研究員在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時，建議并推薦記者采訪他的同事、聯(lián)合國人居署全球監(jiān)測與研究部主任班吉·奧拉仁·奧因卡先生。作為研究報告課題組國際專家和《城市化進程中低收入居民住區(qū)發(fā)展模式探索———中國遼寧的經(jīng)驗》一書的主要撰稿人之一，班吉在對改善低收入居民住區(qū)和對中國遼寧棚戶區(qū)改造效果的看法可能更具有國際視野。會議間隙，對班吉的采訪緊湊而富有效率。
制度變革吸引開發(fā)企業(yè)進入保障房市場
《經(jīng)濟參考報》：現(xiàn)在，中國政府正在進行大規(guī)模的保障房建設(shè)，全國各地都在如火如荼地進行中。但是有一個問題，一些大開發(fā)商認為建設(shè)保障性住房利潤很低，所以他們更愿意把資金投在商品房市場。您認為政府應(yīng)采取哪些措施才能吸引更多開發(fā)商進入保障房市場？開發(fā)商在建設(shè)保障房過程中可以獲得哪些利益？
班吉：遼寧的創(chuàng)新經(jīng)驗深刻地表明，在社會經(jīng)濟發(fā)展中政策改革的重要意義。為實現(xiàn)遼寧省政府增加保障房數(shù)量的承諾，出臺新的政策，鼓勵以前只注重商品房開發(fā)的房地產(chǎn)開發(fā)商進入保障房市場，從而吸引了大量的房地產(chǎn)開發(fā)商，這是對政府承諾加大保障房建設(shè)的回應(yīng)。隨后，建筑企業(yè)和礦業(yè)公司也宣布加入建設(shè)保障房領(lǐng)域。
保障房項目在許多方面不同于商品房，保障房的利潤很低。然而，開發(fā)商可以獲得另外的利益。
首先是信譽利益。通過建設(shè)保障房，開發(fā)商不但積累了信譽，而且增強了與政策制定者的關(guān)系。這樣的關(guān)系很難說能得到多少量化的利益，但是從長遠看，毫無疑問獲益頗豐。
其次，更容易實現(xiàn)杠桿效應(yīng)和較快的周轉(zhuǎn)率。政策性保障住房的投資回報率要遠遠高于其表面價值。
第三，準確把握房地產(chǎn)市場的結(jié)構(gòu)性變化。由于新一輪房地產(chǎn)市場降溫的措施實施，對政策性住房的需求目前要遠遠強于過去。事實上，伴隨著需求的增加已經(jīng)有盈利空間。
第四，較低的資金需求。建設(shè)保障房的資金需求低于建設(shè)商品房。一般來說，土地的費用是房地產(chǎn)開發(fā)的最大費用，而建設(shè)保障房的土地由政府提供。
第五，稅收鼓勵措施。除去政府的各項鼓勵措施外，保障房還享受持續(xù)的稅收優(yōu)惠。
第六，建筑公司也活躍在保障房市場。建筑移交協(xié)議會給建筑公司帶來豐厚的利潤。此外，建筑公司不用銷售房屋，政府包銷整個項目。
改革財政體制實現(xiàn)住房資金多元化
《經(jīng)濟參考報》：蓋房子，搞開發(fā)，進行棚戶區(qū)改造除了需要大量的土地以外，更需要擁有大量的資金支持才能完成。對于棚戶區(qū)來說，土地問題可以放到一邊，政府如何解決資金短缺問題成為棚戶區(qū)改造的關(guān)鍵，您認為，遼寧省在融資方面有哪些經(jīng)驗值得世界其他地區(qū)借鑒和推廣？
班吉：遼寧出臺“九條”政策從社會融資，成功地解決了資金短缺的問題。在2005年至2011年，社會融資為棚戶區(qū)改造提供了穩(wěn)定的資金。棚戶區(qū)改造初期，短期內(nèi)需要大量的資金。市政府負債嚴重，而且財政收入不足。經(jīng)過幾年的市場運作，許多城市通過出售棚戶區(qū)改造的土地，財政收入顯著增加。2011年，遼寧省財政收入達2641億元，是2004年的5倍。政府的債務(wù)也按計劃償付。這種融資模式激活了資本在企業(yè)和公共財政資金間流動，成功地證明這種融資模式具有歷史的和制度的意義。
遼寧省在棚戶區(qū)改造過程中，多渠道融資，嚴格資金使用管理，其實際操作要點概括起來有三點：
第一，采取“政府+市場+社會”的模式，多渠道籌集棚戶區(qū)改造項目建設(shè)資金。重建資金來自9個方面：政府補助、政策免稅、企業(yè)贊助、個人自付、市場運作收入、銀行貸款、社會捐獻、單位贊助和節(jié)約建設(shè)成本。
第二，重建資金存入嚴密監(jiān)管的特定賬戶，資金只能用于棚戶區(qū)改造項目。資金由市級金融監(jiān)管部門直接劃撥給建設(shè)單位，減少被挪用的機會。收支分賬管理，審計和金融部門加強日常監(jiān)管，保證審慎地使用和管理資金。任何資金的劃撥必須經(jīng)過三次檢查，并在使用前公示。
第三，政府負責籌集棚戶區(qū)改造項目建設(shè)資金，并負責償付債務(wù)。給棚戶區(qū)低收入居民直接貸款，省政府對政策性銀行擔保，市政府負責償付。商業(yè)貸款也由市政府負責償付，貸款的本息主要來自土地出讓金、中央和省級財政借款、賬戶償付、市級財政收入、個人增加面積繳款和銷售收入。
針對棚戶區(qū)的位置及其商業(yè)價值，遼寧制定了不同的棚戶區(qū)改造實施辦法，統(tǒng)籌安排改造項目。與私有部門合作，促進房地產(chǎn)市場發(fā)展。具有較高商業(yè)價值的項目，當?shù)卣峁┮欢ǖ膬?yōu)惠條件，改善基礎(chǔ)設(shè)施和周圍環(huán)境，鼓勵商業(yè)開發(fā)商從事重建項目。開發(fā)商負責籌集建設(shè)資金，當?shù)卣o予一定的補助。
政府的領(lǐng)導(dǎo)角色是協(xié)調(diào)和高效履職。每一個市政府組織精干力量成立領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)棚戶區(qū)改造工程。市領(lǐng)導(dǎo)擔任小組組長，各相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)任小組成員。小組定期召開現(xiàn)場會討論主要問題，作出決定，以保證政府的高效率。加強政府部門的內(nèi)部合作。遼寧省政府成立了來自相關(guān)部門17人組成的協(xié)調(diào)團隊，每人均有各自特定的責任。這個團隊負責指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)全省范圍的棚戶區(qū)改造項目。為了棚戶區(qū)改造項目的順利實施，協(xié)調(diào)團隊制定了一系列的涉及監(jiān)管、執(zhí)行、進度報告、日常會議和資金管理的規(guī)章制度。
遼寧棚戶區(qū)改造真正實現(xiàn)了制度創(chuàng)新
《經(jīng)濟參考報》：我們看到遼寧省棚戶區(qū)改造工程確實是一件利國利民的大事，解決了困擾東北地區(qū)多年的低收入居民安居保障問題，在您看來這項工程實現(xiàn)了哪些方面的創(chuàng)新？
班吉：我認為，遼寧省棚戶區(qū)改造工程達到了以下的戰(zhàn)略目標：
首 先 ， 老 工 業(yè) 基 地 的 經(jīng) 濟 轉(zhuǎn)型。擁有大量棚戶區(qū)的城市多是以重工業(yè)和礦山為經(jīng)濟基礎(chǔ)的城市，由于長時期忽視城市建設(shè)，這些城市的功能已不能滿足現(xiàn)代的需要，舊的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)亟須轉(zhuǎn)型并尋找新的經(jīng)濟增長點。遼寧省政府把棚戶區(qū)改造作為改善居民住房，促進城市發(fā)展的杠桿。
其次，完善社會服務(wù)。遼寧省棚戶區(qū)改造項目是促進社會全面發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。通過規(guī)劃、靈活的政策和制度創(chuàng)新等多種手段，棚戶區(qū)改造的居民享受到平等的、全方位的、與其他社區(qū)居民一樣的社會服務(wù)。棚戶區(qū)改造以后，目前建立了區(qū)、街道、社區(qū)三級社會保障體系，全面覆蓋了退休金、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和最低生活保障。居民看病實現(xiàn)了“小病在社區(qū)，大病去醫(yī)院”的目標。
第三，產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，采用靈活的產(chǎn)權(quán)形式。在棚戶區(qū)改造工程完成后，政府采用了靈活的有創(chuàng)造力的產(chǎn)權(quán)形式，以滿足回遷后所有居民的需要。這個靈活的產(chǎn)權(quán)形式主要有三種：全部產(chǎn)權(quán)、部分產(chǎn)權(quán)和有限產(chǎn)權(quán)加低租金。
第四，保證棚戶區(qū)改造用地。土地是棚戶區(qū)改造工程能否順利進行的關(guān)鍵所在。在中國，土地歸國家或集體所有。自1978年改革開放后，中國的土地使用權(quán)體制類似于西方國家的土地租賃體制。對于購買的土地使用權(quán)，土地使用者與政府土地授權(quán)部門簽訂合同，支付土地出讓金，以便獲得國有土地在一定期限內(nèi)的使用權(quán)。土地出讓金也用于資助棚戶區(qū)改造工程。與購買的土地使用權(quán)不同，政府并不對分 配 的 土 地 使 用 權(quán) 設(shè) 置 固 定 的 條款。然而，政府保留在任何時候?qū)σ逊峙涞耐恋卦俅问褂玫臋?quán)力。歷史上，政府都是無償分配土地使用權(quán)。棚戶區(qū)改造工程用地具有優(yōu)先權(quán)，由政府從年度建設(shè)供地計劃中劃撥。此外，允許棚戶區(qū)改造項目建 設(shè) 一 部 分 商 品 房 ， 在 市 場 上 銷售，增加棚戶區(qū)改造的資金。
沒有哪一個發(fā)展中國家比中國，進一步說比東亞，投入更多的資金建設(shè)先進的基礎(chǔ)設(shè)施，以促進經(jīng)濟的發(fā)展。制度創(chuàng)新促使公有部門和私有部門的資金相互作用，這是中國快速的史無前例的投資和發(fā)展速度的主要原因之一。中國飛速發(fā)展的現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施加速了產(chǎn)業(yè)的擴張、創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，強化經(jīng)濟潛能與競爭力。遼寧的經(jīng)驗為其它的發(fā)展中國家提供了指導(dǎo)意義。遼寧的創(chuàng)新不僅是為了趕上中國其他的成功城市，而且為了強化平等發(fā)展的權(quán)力。 |
