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辦好合作醫(yī)療 造福農(nóng)民群眾
省人大常委會為推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法開展調(diào)研
新型農(nóng)村合作醫(yī)療，是在政府組織、引導下，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的互助共濟醫(yī)療制度。經(jīng)過7年多時間的實施運行，社會各界對新農(nóng)合制度的建設成效普遍給予高度評價，農(nóng)民群眾發(fā)自內(nèi)心地支持和擁護這項制度，農(nóng)村合作醫(yī)療在新的時期顯示出旺盛的生命力。為積極推進江蘇新農(nóng)合制度持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，加快新農(nóng)合的立法進程，造福廣大農(nóng)民群眾，省人大常委會教育科學文化衛(wèi)生委員會調(diào)研組從2009年起開展新農(nóng)合立法調(diào)研。調(diào)研組深入全省各縣（市、區(qū)）基層召開座談會，進村入戶探訪民意，聽取各方面的意見建議，并赴湖南省和重慶市學習，汲取外省開展新農(nóng)合的成功經(jīng)驗。
農(nóng)村合作醫(yī)療條例的立法背景
黨中央、國務院高度重視新農(nóng)合制度建設，從2003年起，國務院連續(xù)五年召開全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作會議，部署推動新農(nóng)合工作。在各級政府的領導下，各級衛(wèi)生部門勇于探索，積極工作，經(jīng)過5年的努力，基本形成了符合中國國情的新農(nóng)合制度框架和管理運行機制。
在組織管理上，國務院“三定方案”已經(jīng)明確衛(wèi)生部主管全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療的職能，省級衛(wèi)生行政部門負責新農(nóng)合的綜合管理，組織制定相關政策，并協(xié)調(diào)、組織、指導各地實施。在資金籌集上，建立了以家庭為單位自愿參加，以縣（市、區(qū)）為單位統(tǒng)籌，個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。在補償結報上，形成了以補助住院費用為主，兼顧門診補助的統(tǒng)籌補償方案，建立了參合農(nóng)民在本縣范圍內(nèi)自主選擇定點醫(yī)療機構就醫(yī)，現(xiàn)場結報醫(yī)療費用的結算報銷辦法。在基金使用上，采取報銷比例向縣以下醫(yī)療機構傾斜、資金主要在鄉(xiāng)村兩級醫(yī)療衛(wèi)生機構使用等措施，引導參合農(nóng)民就近就醫(yī)，提高醫(yī)療衛(wèi)生資源使用效率，減輕新農(nóng)合資金支出壓力。在基金管理上，建立了統(tǒng)一的新農(nóng)合基金財務制度和基金會計制度，規(guī)范基金的管理和使用，確保新農(nóng)合基金運行安全。在監(jiān)督管理上，建立了有關部門和農(nóng)民參與的以基金運行、審核報付為核心的監(jiān)管制度，在縣、鄉(xiāng)、村公示大病醫(yī)藥費用補助情況，讓農(nóng)民參與監(jiān)督管理；形成了醫(yī)療服務、藥品供應等方面的規(guī)范，加強對定點醫(yī)療機構醫(yī)療服務和醫(yī)療收費的監(jiān)管。在制度銜接上，建立了與之相互銜接、互為補充的農(nóng)村醫(yī)療救助制度，努力實現(xiàn)制度公平。
我省新農(nóng)合制度運行現(xiàn)狀
江蘇省委、省政府從2003年起，用3年時間在全省建立起基本覆蓋農(nóng)村居民的、以大病統(tǒng)籌為主的新農(nóng)合制度，并將新農(nóng)合制度建設納入農(nóng)村五件實事范圍，加以重點推進。到2005年底，全省所有縣（市、區(qū)）全部建立了新農(nóng)合制度，率先在全國實現(xiàn)廣覆蓋。隨著社會主義新農(nóng)村建設的推進，省委、省政府進一步把“三農(nóng)”問題和發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)擺上更加突出的位置，大力推進新農(nóng)合制度建設，取得了積極進展。
——參合率始終穩(wěn)定在較高水平。我省幾年來參合率一直穩(wěn)定在95%以上，截至2009年底，全省參合人口共4396萬人，超額完成省政府確定的目標，參合率連續(xù)四年位居全國第一。
——籌資水平逐年增加。2003年試點之初，我省新農(nóng)合人均籌資30元，2007年全省人均籌資76元，2009年人均籌資達到139元。2003-2009年，全省累計籌資211.5億元，累計補償金額201.34億元，為新農(nóng)合制度的有效運行提供了可靠保障。
——參合農(nóng)民受益水平不斷提高。我省新農(nóng)合基金始終按照“以收定支、收支平衡”的思路運作，通過二次補償?shù)确绞�，控制基金結余率在當年籌資總額的10%以內(nèi)，使新農(nóng)合基金基本都用于參合農(nóng)民的醫(yī)藥費用補償。2003年以來，全省累計有2.82億人次得到新農(nóng)合補償，其中得到萬元以上補償?shù)?6萬人次；各地住院最高補償限額全面達到6萬元以上，最高的縣達到15萬元。全省住院醫(yī)藥費用實際補償比從試點初期的20%左右提高到41.66%。2007年我省全面實行住院統(tǒng)籌與門診統(tǒng)籌相結合的補償模式，既增強了農(nóng)民抗大病的能力，又增加了參合農(nóng)民受益面，使參合農(nóng)民得到了更多更大的實惠，有效緩解了農(nóng)民因病致貧、因病返貧矛盾。
——新農(nóng)合健康運行機制初步建立。全省已經(jīng)形成了政府組織領導、衛(wèi)生部門主管、相關部門密切配合的新農(nóng)合運行管理機制。各地積極探索建立穩(wěn)定的籌資機制、合理的補償機制、嚴格的基金監(jiān)管機制和有效的費用控制機制，采取定時間、定地點的“兩定籌資”，減少了籌資成本；開展新農(nóng)合計算機聯(lián)網(wǎng)結報，實現(xiàn)參合農(nóng)民刷卡補償，規(guī)范補償管理，方便農(nóng)民結報；試行單病種定額付費管理，控制醫(yī)藥費用不合理上漲；實行住院農(nóng)民回訪制，強化對定點醫(yī)療機構的社會監(jiān)管，提高醫(yī)療服務質(zhì)量等等，這些措施有效地強化了新農(nóng)合管理，促進了新農(nóng)合運行機制不斷完善。
5年來，新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作取得了較好的成績，但同時也出現(xiàn)了一些問題，其中一個比較重要的原因就是缺乏法律法規(guī)保障。目前只有政府規(guī)范性文件及衛(wèi)生行政部門的規(guī)章，立法層次太低，約束力不夠。雖然我國的農(nóng)村合作醫(yī)療已存在了半個多世紀，并在歷史上發(fā)揮了重要作用，但直到今天為止，國家并沒有以法律的形式來確定它的地位以及運行模式。對于參保者而言，由于沒有法的規(guī)定，就使得合作醫(yī)療的資金籌措難度比較大，農(nóng)民籌資的標準、方式、方法沒有統(tǒng)一規(guī)定；對新農(nóng)合管理和經(jīng)辦機構而言，由于沒有相對統(tǒng)一的制度及管理方法，導致管理隨機性大、管理不規(guī)范以及經(jīng)辦機構人員及經(jīng)費不按規(guī)定落實等問題存在；對于定點醫(yī)療機構提供服務而言，由于無章可循，造成服務的局限性和行為的不規(guī)范，導致費用控制難，農(nóng)民得實惠少。因此，需要站在更高的層次上，盡快構建農(nóng)村居民基本醫(yī)療保障體系，以立法的形式保障新農(nóng)合制度的有效實施。
江蘇省人大常委會2008-2012年五年立法計劃，把農(nóng)村合作醫(yī)療立法列入了五年地方性法規(guī)制定項目。
江蘇省農(nóng)村合作醫(yī)療條例立法的可行性
�。ㄒ唬┪沂￠L期堅持農(nóng)村合作醫(yī)療制度，工作基礎較好。上個世紀50年代中期，我省常熟市在全國率先舉辦農(nóng)村合作醫(yī)療，以后又陸續(xù)得到發(fā)展。50多年時間盡管經(jīng)歷過風風雨雨，但由于各級領導的重視，我省農(nóng)村合作醫(yī)療始終沒有間斷，為解決農(nóng)村缺醫(yī)少藥問題和保障廣大農(nóng)民身體健康、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。改革開放后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制發(fā)生變化，傳統(tǒng)合作醫(yī)療失去了集體經(jīng)濟的依托，受到了很大的影響。然而，我省始終沒有停下推行合作醫(yī)療的步伐，部分縣（市）在全國率先拿出引導資金試行了以大病補償為主的合作醫(yī)療模式，為全省推行大額費用合作醫(yī)療保險提供了經(jīng)驗。
（二）新型農(nóng)村合作醫(yī)療的實施為立法提供了豐富的實踐經(jīng)驗、廣泛的社會基礎和群眾基礎。我省新型農(nóng)村合作醫(yī)療實施已有5年多時間，在一定程度上緩解了農(nóng)民因病致貧、返貧現(xiàn)象的產(chǎn)生，獲得了社會的贊譽，建立了較好的群眾基礎，各地在實踐中也積累了豐富的經(jīng)驗。同時我省農(nóng)村衛(wèi)生工作有一定工作基礎，新農(nóng)合運行和管理走在全國前列，這為制定《江蘇省農(nóng)村合作醫(yī)療條例》提供了有利條件。
�。ㄈ┺r(nóng)村合作醫(yī)療立法基礎較為扎實。除了中央頒布的行政法規(guī)、規(guī)章及大量政策性文件之外，地方立法中也不乏相應的創(chuàng)造，這為我省農(nóng)村合作醫(yī)療條例的制定積累了立法經(jīng)驗。2001年2月10日省九屆人大常委第二十二次會議通過了《江蘇省農(nóng)村初級衛(wèi)生保健條例》，2003年省政府出臺了《關于在全省建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實施意見》，同時，出臺了合作醫(yī)療基金管理辦法、定點醫(yī)療機構管理辦法、基金財務及基金會計制度等十多個規(guī)范性文件，為新農(nóng)合立法奠定了基礎。
�。ㄋ模┺r(nóng)村合作醫(yī)療立法符合目前的政策方向。黨的十七大將人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務列入我國2020年的社會事業(yè)發(fā)展目標，提出全面推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設；黨的十七屆三中全會對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)衛(wèi)生發(fā)展明確了新的任務，作出了基本醫(yī)療衛(wèi)生服務必須惠及全體農(nóng)民的戰(zhàn)略部署；新醫(yī)改方案對農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險也作出了相應規(guī)定，因此，建立農(nóng)村合作醫(yī)療相關法律制度是符合國家目前的發(fā)展方向的。
（五）國外醫(yī)療保障法律制度也對我省農(nóng)村合作醫(yī)療立法有一定的借鑒和啟示。如英國政府稅收籌資的國家醫(yī)療保險模式，德國的社會保險籌資的社會醫(yī)療保障模式，美國的私營機構商業(yè)性醫(yī)療保險為主的民間私人醫(yī)療保障模式，新加坡的儲蓄醫(yī)療保障模式等，都涵蓋了廣大農(nóng)村居民。這些國家開展農(nóng)村醫(yī)療保障制度探索時間較長，經(jīng)驗較豐富，立法體系和制度細節(jié)相對完善，值得我們在立法時借鑒和吸收。
在調(diào)研過程中，調(diào)研組梳理了一些涉及農(nóng)村合作醫(yī)療立法的主要問題，諸如關于參合對象、合作醫(yī)療籌資、合作醫(yī)療待遇、定點醫(yī)療機構管理、合作醫(yī)療各主體責任等具體問題，建議在立法進程中予以重點關注。并從解決上述問題著手，明確農(nóng)村合作醫(yī)療的基本原則、參合對象、資金籌集和管理以及醫(yī)療待遇、定點醫(yī)療機構管理、法律責任等。通過立法使各項政策制度合法化，引導農(nóng)民自愿參合、主動參合、自覺參合；規(guī)范政府行為，不斷提高管理能力和效率；在政府、醫(yī)院和農(nóng)民的利益調(diào)整中發(fā)揮法制的協(xié)調(diào)均衡機制，維護農(nóng)村合作醫(yī)療制度的公平性。
（新華日報 2010-09-7 A04版） | 
