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中國社會科學院 聯合國人居署 專家聯合課題組
●遼寧棚戶區(qū)改造創(chuàng)造了世界奇跡，總體完全成功
●實現了“四個巨變和一個提升”
●其“政府主導、市場運作”經驗模式具有全球借鑒價值
遼寧省于2005年初在中國率先開始探索大規(guī)模改造城市及國有工礦棚戶區(qū)的途徑及方式，用了4年的時間改造完成1萬平方米及以上集中連片棚戶區(qū)2910萬平方米，新建成套住宅建筑面積4400多萬平方米，改善了70.6萬戶、211萬人的住房問題，幾乎相當于聯合國對貧民窟改造提出的千年發(fā)展目標年均數量的近2倍，這在全球任何一個國家或地區(qū)都是一項巨大的成績。遼寧省棚改的做法、經驗與問題為學界的研究提供了很好的樣本、為其他城市的貧民住區(qū)改造提供了經驗與借鑒，值得各界進行認真總結與深入反思。
貧民住區(qū)———城市發(fā)展中的沉疴頑疾
貧民住區(qū)，國際上通常稱為“貧民窟”，是貧困家庭生存生活的地方，是低收入人口大規(guī)模、大范圍聚居的地區(qū)。早在19世紀中葉，貧民窟就已“被廣泛認可為一種國際現象”。但是，直到20世紀五六十年代，貧民窟及其所引發(fā)的問題的嚴重性才引起國際社會的廣泛關注。
首先，國際社會的貧民窟改造收效甚微，發(fā)展趨勢惡化。
伴隨著城市化而生的貧民窟是一個世界難題�？v觀世界城市發(fā)展史，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都曾經或者正在面臨貧民窟及類似貧民窟問題的困擾。高人口密度，移民眾多，高失業(yè)率，使貧民窟成為貧困、墮落與污染的聚集地，犯罪、賣淫和吸毒的避難所，多種傳染病肆虐城市地區(qū)的傳染源。許多國家(發(fā)達國家如美國、德國，發(fā)展中國家如巴西、印度、巴基斯坦等)為解決貧民窟問題進行了持續(xù)努力，然而效果并不理想：從1960年代“希望的貧民窟”開始，經由1970至1980年代債務十年中城市貧困的“大爆發(fā)”，直到今天百萬人口以上的貧民窟；從利馬不斷延展的柵欄到馬尼拉的垃圾山，城市化與工業(yè)化甚至經濟增長分離開來。貧民窟遍布整個星球，成為制約城市發(fā)展、影響居民生產生活的“頑疾”和“毒瘤”。聯合國人居署2012年報告顯示：2010年世界貧民窟人口已達到8.276億人，接近全球城市人口的四分之一；如果貧民窟人口數量繼續(xù)以同樣速度增長，2030年將達到20億。聯合國人類千年目標面臨嚴峻挑戰(zhàn)，數億貧民窟居民生活在夢魘之中！
其次，中國城市的低收入住區(qū)社會問題彰顯，改造挑戰(zhàn)巨大。
中國正在經歷人類歷史上最大規(guī)模的城市化加速過程。中國國家統(tǒng)計局的數據顯示，2011年中國大陸城鎮(zhèn)常住人口占總人口的比重首次超過50%；另外有高達2.61億的流動人口在城市短暫居住，相當于日本人口的兩倍，而且每年仍有數百萬計的新增人口涌入城市。隨著低收入群體大量涌入城市，城市住房壓力急劇上升。一些城市的貧困住區(qū)問題已經彰顯，所謂的“城中村”“棚戶區(qū)”在許多方面都與國外的貧民窟非常相似。根據國際經驗，中國城市的貧民住房將面臨巨大的壓力，極有可能產生貧民窟。中國政府需要采取切實可行措施，防止貧民窟在中國重演。
第三，中國老工業(yè)基地的棚改迫在眉睫，亟須經驗。
老工業(yè)基地的棚戶區(qū)是體制轉型的犧牲品。中國老工業(yè)基地是新中國工業(yè)的搖籃，曾經為建成獨立、完整的工業(yè)體系和國民經濟體系，為國家的改革開放和現代化建設做出過歷史性貢獻。然而，伴隨體制轉型和資源枯竭，大量職工下崗失業(yè)，數百萬工礦企業(yè)工人長期生活在棚戶區(qū)中。棚戶區(qū)如同老工業(yè)城市身上的毒瘤，嚴重制約了城市的發(fā)展和轉型、居民的生產和生活！根據住建部住房保障司2010年1月發(fā)布的統(tǒng)計數據，中國棚戶區(qū)達1100多萬戶左右 ，中央政府同時做出決策和部署，要求各相關城市在其轄區(qū)范圍內進行國有工礦企業(yè)及林業(yè)棚戶區(qū)改造。
遼寧：中國大規(guī)模棚改的先行者
作為老工業(yè)基地，遼寧是中國大規(guī)模棚改的先行者，由于困難重重，棚改一度是遼寧各級黨委政府面對的歷史性難題。2005年初，遼寧省委、省政府以非凡的勇氣和魄力打響了棚改攻堅戰(zhàn)，克服融資、拆遷、建設、分配等諸多困難，開始大規(guī)模改造棚戶區(qū)，到2008年底取得重大階段性成果，比較成功地解決了棚戶區(qū)問題，為中國乃至全球大規(guī)模棚戶區(qū)的改造提供了寶貴經驗。
2004年以前為第一階段，小規(guī)模局部實施改造。
棚戶區(qū)嚴重制約了城市的經濟社會發(fā)展。為了解決棚戶區(qū)問題，在黨中央、國務院的關懷和支持下，從20世紀八十年代中期開始，遼寧省部分城市(如撫順、本溪)就已開始對棚戶區(qū)進行局部改造，由于受資金等條件的制約，當時的改造規(guī)模小，而且主要集中在城市中心區(qū)。以撫順市為例，從1987年開始對棚戶區(qū)進行改造，直到2004年共改造棚戶房面積74萬平方米。截止到2004年底，撫順市尚有1萬平方米以上集中連片棚戶房330多萬平方米，按照以前的改造速度，全部改造完需要80年的時間。除大連和沈陽兩市外，其他城市的棚改狀況與撫順市類似，有的城市甚至更差，如阜新市。
2005- 2008年為第二階段，即大手筆全面改造階段。
分散地、零星地改造對棚戶區(qū)發(fā)展演進軌跡的改變無濟于事，對城市經濟社會發(fā)展的影響甚小，棚戶區(qū)積累地各種社會問題和社會矛盾日益突出，不僅制約了城市的經濟發(fā)展，而且影響到社會的穩(wěn)定。2004年底，遼寧省委主要領導冒著零下30度的嚴寒，深入撫順市最偏遠、最貧困的莫地溝棚戶區(qū)調研。棚戶區(qū)居民的生活境況之差深深觸動了剛剛上任遼寧省委書記的李克強，李克強當時即對居民承諾“砸鍋賣鐵也要讓你們住上樓房！”隨后，遼寧省委九屆八次全會將棚改列為全省“一號民生工程”。2005年2月23日，省十屆人大三次會議提出了用兩至三年時間基本完成5萬平方米以上城市集中連片棚改的任務目標。3月16日，遼寧省《全省城市集中連片棚改實施方案》出臺，提出用2到3年的時間基本完成806萬平方米的棚改任務，使居住在棚戶區(qū)的24.8萬戶、84.4萬人居住水平和居住環(huán)境得到明顯改善。遼寧省大規(guī)模的棚改由此拉開帷幕。
然而，遼寧省棚改工作面臨的難度超乎想象。以資金為例，800多萬平方米的棚改所需資金初步預算就高達400億元 ，2 0 0 4年 底 省 級 財 政 赤 字 高 達401.76億元。加上貧困、就業(yè)、治安、環(huán)保、社區(qū)配套等因素，棚戶區(qū)拆遷改造可謂是困難重重。
在國家有關部門的大力支持下，由于措施得力，從2005年初至2006年末，遼寧省用不到兩年的時間完成了5萬平方米以上城市集中連片棚戶區(qū)1212萬平方米的改造任務，建設回遷樓1931.5萬平方米，改善了34.5萬戶、120萬棚戶區(qū)居民的住房條件，提前完成了全省5萬平方米以上城市集中連片棚改任務。2007年，遼寧又集中力量改造了299.4萬平方米5萬平方米以下、1萬平方米以上城市連片棚戶區(qū)。至2008年，大規(guī)模棚改大獲全勝，1萬平方米以上集中連片棚戶區(qū)基本改造完成。
2009年至今為第三階段，乘東風繼續(xù)推擠，持續(xù)改造階段。
從2009年起，遼寧省開始著重研究解決棚改后續(xù)問題。一是鞏固棚改成果，以讓棚改居民“住得好、住得穩(wěn)”為出發(fā)點，檢查各項優(yōu)惠政策落實情況，及時解決棚改新區(qū)住房的土地使用證、產權證、消防驗收等遺留問題，繼續(xù)跟進對低保戶、特困戶的特殊援助政策，抓好棚改新區(qū)的居民就業(yè)與再就業(yè)、家庭增收問題。二是繼續(xù)推進面積較小的棚改工作，主要針對煤礦、有色礦山的棚改和1萬平方米以下城市棚戶區(qū)，并取得一系列成果。
棚改的成就與效果
遼寧省棚改，采取政府主導，市場運作的改造模式，經過7年的努力，到2011年底，全省共改造大面積棚戶區(qū)2910萬平方米，建設4402平方米回遷樓，改善了211多萬棚戶區(qū)居民的居住條件。從而有效地解決了低收入家庭住房困難，促進了社區(qū)發(fā)展，改善了城市面貌，完善了城市功能，振興整個遼寧經濟，擴大了政治影響。
第一，家庭巨變：住房狀況明顯改善，居民生活體面幸福。
棚改給居民的家庭生活帶來巨大改觀，表現在住房面積、住房結構、住房舒適度、家庭經濟狀況、居民的幸福指數等方面。
住房面積明顯擴大。調查結果顯示，遼寧省棚戶區(qū)居民的戶均居住面積由棚改前的39平方米/戶增加到棚改后的57平方米/戶，平均增幅為46%。
住房結構更加合理，房屋舒適度顯著提升。棚戶區(qū)居民從低矮潮濕的平方搬入廚衛(wèi)齊全的樓房。
就業(yè)率增加。居民就業(yè)和再就業(yè)能力得到提升。全省14個市解決了19347個零就業(yè)家庭就業(yè)問題，有80%的下崗失業(yè)居民實現了再就業(yè)。
家庭經濟狀況明顯好轉。棚戶區(qū)居民收入由棚改前的戶均20，828元提高到棚改后的戶均31，035元，收入提高近50%。
第二，社區(qū)巨變：各類設施配套完善，社區(qū)環(huán)境整潔優(yōu)美。
棚改極大地改善了社區(qū)的物質和人文環(huán)境，相關配套設施齊全、生態(tài)環(huán)境明顯改善、社會治安好轉、文化生活豐富多樣。
棚改新區(qū)設計合理，充分考慮了各種配套設施的布局，各種公共服務配套設施齊全。調查數據顯示，棚改新區(qū)學校(包括幼兒園)、商場和醫(yī)院的覆蓋率最高分別是92%、90.5%和91.8%。郵局的覆蓋率為87%，80%的地區(qū)有銀行網店 ，而 休 閑 娛 樂 設 施 的 覆 蓋 率 為69.4%。較高的生活與娛樂設施覆蓋率極大地便利和豐富了居民的物質文化生活。經過棚改，公共社區(qū)環(huán)境重新建立，設施殘缺、擁擠破敗的棚戶區(qū)被設施齊備、管理有序的新型社區(qū)所取代，過去的“入學難、看病難”得到極大改善。
第三，城市巨變：城市面貌顯著改觀，空間結構明顯優(yōu)化。
通過棚改，遼寧省各城市特別是工業(yè)型城市的城市環(huán)境改善、城市形象提升、居民素質提高、城市更加和諧、土地利用集約、空間結構優(yōu)化。
尤其是土地利用更加集約、土地收益大幅增加。遼寧利用棚改的契機，大規(guī)模進行了土地整合，使土地進入規(guī)范化的國有土地使用權交易市場，在公平、公開、公正的前提下，面向社會招標拍賣掛牌。相當規(guī)模的土地交易資金成為棚改的建設資金。棚改前的棚戶區(qū)土地大多處于偏遠的工礦區(qū)或城市邊緣，加之環(huán)境較差，基礎設施不完善，土地價值較低。通過棚改，由于環(huán)境的改善和設施的完備，極大地提高了土地價值，最顯著的特點是帶動了房地產等投資。
第四，遼寧巨變：經濟增長加速、社會事業(yè)全面發(fā)展。
棚改不僅為顯著改善了居民的生活狀況、重塑了社區(qū)環(huán)境、提升了城市形象，而且還推動了全省經濟社會事業(yè)的全面發(fā)展。
經濟增長加速。從2005年開始持續(xù)至今，棚改對遼寧省的宏觀經濟產生了巨大的影響。首先，由于棚改涉及方方面面，投入的建設資金直接帶動效應，以及和建筑相關的產業(yè)以及人員就業(yè)都產生了一定的影響。其次，棚改后，棚改居民的相關就業(yè)的增加以及對經濟的貢獻，都使得棚改這一事件對宏觀經濟影響較大。2001-2004年，遼寧經濟增長平均為10.87%，2005-2010年達13.7%左右，拋去其他因素，棚改在其中起了很大的作用。
第五，政府形象提升：行政效率提高、黨群干群關系密切。
社會公平和公正。在棚改過程中，棚改居民對其中涉及的公平公正等問題的認同相對較高。首先是對拆遷補償的公平性認同感高。
另一方面，對于棚改過程中住房分配公平的評價，也是90%的被調查者基本認為公平。
從對政府滿意度來看，棚改居民對政府在拆遷承諾兌現方面和辦事規(guī)范程度方面的滿意度較高。
行政效率提高、政府形象提升。遼寧省的棚改堅持以居民利益為基礎，在制定政策和實施過程中時時處處體現公平與效率。
聯合國人居署、世界銀行官員對遼寧棚戶區(qū)改造給予了高度評價，認為“遼寧棚戶區(qū)改造創(chuàng)造了世界奇跡，總體完全成功”、其“政府主導、市場運作”經驗模式具有全球借鑒價值。
遼寧省棚改：問題與有待完善的做法
盡管遼寧棚改區(qū)取得了舉世矚目的驕人業(yè)績，為解決低收入者住房問題提供了有益的鑒戒和啟示，為我國其他地區(qū)的棚戶區(qū)改造和住房保障提供了彌足珍貴的經驗，但是，仍然存在一些問題有待進一步思考。
第一，進一步完善棚戶區(qū)居民住得穩(wěn)的長效機制。
隨著棚改任務的結束，零星的、散片式的住房改造也將逐步納入政府議事日程。以棚改為契機，總結經驗與教訓，建立起一整套完整的涵蓋經濟適用房、廉租房等保障性住房的體系，真正實現國人住有所居，安居樂業(yè)，分享經濟發(fā)展成果，已逐漸深入人心和政府決策議程。但是，住房問題解決后，如何實現居民住得好、住得穩(wěn)，確保其生活具有穩(wěn)定性和持續(xù)性，建立長效機制，仍存在不足之處，如棚戶區(qū)居民就業(yè)再就業(yè)者多是從事低收入的工作，居民自主創(chuàng)業(yè)的主動性不足等，因而建立居民住得穩(wěn)的長效機制成為今后工作的重心。
第二，進一步提升居民參與棚改的力度與積極性。
棚改工作涉及的利益關系十分復雜，更新改造能否順利推動，關鍵是各個利益方的訴求能否達到平衡。因此，這就要求參與棚改的各方能夠切實參與到棚改中來，從改造需求到改造方向、改造的拆遷補償方案及規(guī)劃設計方案等，應該始終貫穿著公眾的參與。特別在改造方案的規(guī)劃設計階段，能讓公眾真正參與其中。因此，建議在整個棚改改造程序中，除了在改造專項規(guī)劃審批前進行公示外，還要加強網絡及媒體的宣傳，為群眾提供更多的參與渠道，變過去的被動參與為主動參與，使更新改造在公平、公開、公正的前提下進行。
第三，把握好棚戶居民安置聚集與分散的最佳平衡點。
在理論和實踐上，貧困人口聚集還是離散，均存在若干問題：貧困聚集會形成貧困文化，誘使貧困代際轉移；但在貧困離散的情況下，貧富雜居，也會對雙方的社會心理造成一定影響。在棚改過程中，對低收入者居住空間安排也做了一些有益探討：通過與城市總體規(guī)劃的銜接，選擇棚戶區(qū)居民的安置區(qū)位和地點，對城市的居住空間進行局部調整，試圖從總體規(guī)劃中稀釋貧困的空間聚集，適應城市布局結構調整需要。雖如此，在具體安置形式上也多為集中安置。成片的棚戶新區(qū)是否會成為孤立的新棚戶區(qū)，由于時間尚短，結果還不是很明晰，但在目前實踐中已顯露出一些苗頭，這種現象應該引起一定的重視。當然，分散安置也存在自身的問題。因而如何有效地把握好棚戶居民安置聚集與分散的最佳平衡點，是一個值得深入討論的話題。
第四，進一步完善社區(qū)管理機制。
在創(chuàng)新和探索棚戶新區(qū)管理模式與方法，成功創(chuàng)造的自治性物業(yè)管理等模式，為后續(xù)棚改工作和社區(qū)建設提供了很好的參照。從目前情況看，許多棚改新區(qū)行政化色彩濃厚，官僚作風日漸凸顯，小區(qū)居民自治程度有待進一步拓展。在棚戶新區(qū)的管理上，如何進一步發(fā)揮居民自主自治的管理，仍有探討的必要。同時，在物業(yè)管理等方面，政府介入過多，現行多為政府安排的物業(yè)管理，繳費很低甚至不繳費，商業(yè)化、市場化運作不多，若未來政府因素撤離，棚改新區(qū)可能會陷入原先棚戶區(qū)無人管理的境地。因而，社區(qū)制度性管理機制雖已現雛形，如何實現社區(qū)管理自治化和物業(yè)的可持續(xù)性，仍有進一步研究的必要。
第五，進一步謀劃資金償付問題。
遼寧在棚改過程中開辟了多種籌措渠道，開創(chuàng)性的實現了“政府+市場+社會”的“三位一體”模式。但是對于棚改的資金償付問題，缺乏一定長遠規(guī)劃，為未來埋下隱憂。從總的償付情況看，到2011年底，一些城市存在一定的掛賬或到期拖欠的問題(如阜新、撫順)，一是在對土地出讓金過于依賴的情況下，當土地出讓金減少時將加大棚改資金的償付壓力；二是財政收入的持續(xù)增長在很大程度上依賴于新興產業(yè)的盈利能力和城市新的增長能力，但遼寧省新興產業(yè)發(fā)展緩慢與全國趨同，為未來埋下風險隱憂，給棚改資金的償付帶來不確定性。
第六，進一步提高住房質量。
棚改后，住戶的房屋面積顯著增加，對房屋舒適度的評價也相對較為滿意，在棚改過程中充分實現了對房屋產權的肯定和保護，另外相關配套設施覆蓋率較高，但不容忽視的是房屋質量問題有待長期進一步的觀察。獨立調查顯示，受訪者對于房 屋 質 量 的 評 價 并 非 很 好 ， 認 為 “ 還 可以”和“不太好”占了半數以上，說明在棚改方面，雖然步伐較快、時間較短，但是房屋質量方面有待進一步觀察。
第七，需要繼續(xù)關注棚改新區(qū)的環(huán)境管理問題。
需防止新建小區(qū)從一家一戶的分散污染變成區(qū)域性的集中污染。調查發(fā)現，棚戶區(qū)居民在居的新建小區(qū)所繳納的物業(yè)費非常少。容易基礎設施及配套服務在維護和管理上出現資金短缺問題。吸取國外教訓，避免形成新的貧民住區(qū)。
執(zhí)筆：
倪鵬飛：中國社科院城市與競爭力研究中心主任、中國社科院財經戰(zhàn)略研究中心研究員
班吉：聯合國人居署全球監(jiān)測與研究部主任、聯合國大學研究與培訓研究員
陳飛：中國社科院城市與競爭力研究中心研究員、首都經貿大學城市學院博士
魏婕：西北大學經濟學院博士研究生
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