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辦好合作醫(yī)療 造福農(nóng)民群眾
省人大常委會(huì)為推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法開(kāi)展調(diào)研
新型農(nóng)村合作醫(yī)療，是在政府組織、引導(dǎo)下，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的互助共濟(jì)醫(yī)療制度。經(jīng)過(guò)7年多時(shí)間的實(shí)施運(yùn)行，社會(huì)各界對(duì)新農(nóng)合制度的建設(shè)成效普遍給予高度評(píng)價(jià)，農(nóng)民群眾發(fā)自?xún)?nèi)心地支持和擁護(hù)這項(xiàng)制度，農(nóng)村合作醫(yī)療在新的時(shí)期顯示出旺盛的生命力。為積極推進(jìn)江蘇新農(nóng)合制度持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，加快新農(nóng)合的立法進(jìn)程，造福廣大農(nóng)民群眾，省人大常委會(huì)教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)調(diào)研組從2009年起開(kāi)展新農(nóng)合立法調(diào)研。調(diào)研組深入全省各縣（市、區(qū)）基層召開(kāi)座談會(huì)，進(jìn)村入戶(hù)探訪(fǎng)民意，聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)建議，并赴湖南省和重慶市學(xué)習(xí)，汲取外省開(kāi)展新農(nóng)合的成功經(jīng)驗(yàn)。
農(nóng)村合作醫(yī)療條例的立法背景
黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視新農(nóng)合制度建設(shè)，從2003年起，國(guó)務(wù)院連續(xù)五年召開(kāi)全國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作會(huì)議，部署推動(dòng)新農(nóng)合工作。在各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)衛(wèi)生部門(mén)勇于探索，積極工作，經(jīng)過(guò)5年的努力，基本形成了符合中國(guó)國(guó)情的新農(nóng)合制度框架和管理運(yùn)行機(jī)制。
在組織管理上，國(guó)務(wù)院“三定方案”已經(jīng)明確衛(wèi)生部主管全國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的職能，省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)新農(nóng)合的綜合管理，組織制定相關(guān)政策，并協(xié)調(diào)、組織、指導(dǎo)各地實(shí)施。在資金籌集上，建立了以家庭為單位自愿參加，以縣（市、區(qū)）為單位統(tǒng)籌，個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機(jī)制。在補(bǔ)償結(jié)報(bào)上，形成了以補(bǔ)助住院費(fèi)用為主，兼顧門(mén)診補(bǔ)助的統(tǒng)籌補(bǔ)償方案，建立了參合農(nóng)民在本縣范圍內(nèi)自主選擇定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)，現(xiàn)場(chǎng)結(jié)報(bào)醫(yī)療費(fèi)用的結(jié)算報(bào)銷(xiāo)辦法。在基金使用上，采取報(bào)銷(xiāo)比例向縣以下醫(yī)療機(jī)構(gòu)傾斜、資金主要在鄉(xiāng)村兩級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)使用等措施，引導(dǎo)參合農(nóng)民就近就醫(yī)，提高醫(yī)療衛(wèi)生資源使用效率，減輕新農(nóng)合資金支出壓力。在基金管理上，建立了統(tǒng)一的新農(nóng)合基金財(cái)務(wù)制度和基金會(huì)計(jì)制度，規(guī)范基金的管理和使用，確保新農(nóng)合基金運(yùn)行安全。在監(jiān)督管理上，建立了有關(guān)部門(mén)和農(nóng)民參與的以基金運(yùn)行、審核報(bào)付為核心的監(jiān)管制度，在縣、鄉(xiāng)、村公示大病醫(yī)藥費(fèi)用補(bǔ)助情況，讓農(nóng)民參與監(jiān)督管理；形成了醫(yī)療服務(wù)、藥品供應(yīng)等方面的規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療收費(fèi)的監(jiān)管。在制度銜接上，建立了與之相互銜接、互為補(bǔ)充的農(nóng)村醫(yī)療救助制度，努力實(shí)現(xiàn)制度公平。
我省新農(nóng)合制度運(yùn)行現(xiàn)狀
江蘇省委、省政府從2003年起，用3年時(shí)間在全省建立起基本覆蓋農(nóng)村居民的、以大病統(tǒng)籌為主的新農(nóng)合制度，并將新農(nóng)合制度建設(shè)納入農(nóng)村五件實(shí)事范圍，加以重點(diǎn)推進(jìn)。到2005年底，全省所有縣（市、區(qū)）全部建立了新農(nóng)合制度，率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)廣覆蓋。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，省委、省政府進(jìn)一步把“三農(nóng)”問(wèn)題和發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)擺上更加突出的位置，大力推進(jìn)新農(nóng)合制度建設(shè)，取得了積極進(jìn)展。
——參合率始終穩(wěn)定在較高水平。我省幾年來(lái)參合率一直穩(wěn)定在95%以上，截至2009年底，全省參合人口共4396萬(wàn)人，超額完成省政府確定的目標(biāo)，參合率連續(xù)四年位居全國(guó)第一。
——籌資水平逐年增加。2003年試點(diǎn)之初，我省新農(nóng)合人均籌資30元，2007年全省人均籌資76元，2009年人均籌資達(dá)到139元。2003-2009年，全省累計(jì)籌資211.5億元，累計(jì)補(bǔ)償金額201.34億元，為新農(nóng)合制度的有效運(yùn)行提供了可靠保障。
——參合農(nóng)民受益水平不斷提高。我省新農(nóng)合基金始終按照“以收定支、收支平衡”的思路運(yùn)作，通過(guò)二次補(bǔ)償?shù)确绞�，控制基金結(jié)余率在當(dāng)年籌資總額的10%以?xún)?nèi)，使新農(nóng)合基金基本都用于參合農(nóng)民的醫(yī)藥費(fèi)用補(bǔ)償。2003年以來(lái)，全省累計(jì)有2.82億人次得到新農(nóng)合補(bǔ)償，其中得到萬(wàn)元以上補(bǔ)償?shù)?6萬(wàn)人次；各地住院最高補(bǔ)償限額全面達(dá)到6萬(wàn)元以上，最高的縣達(dá)到15萬(wàn)元。全省住院醫(yī)藥費(fèi)用實(shí)際補(bǔ)償比從試點(diǎn)初期的20%左右提高到41.66%。2007年我省全面實(shí)行住院統(tǒng)籌與門(mén)診統(tǒng)籌相結(jié)合的補(bǔ)償模式，既增強(qiáng)了農(nóng)民抗大病的能力，又增加了參合農(nóng)民受益面，使參合農(nóng)民得到了更多更大的實(shí)惠，有效緩解了農(nóng)民因病致貧、因病返貧矛盾。
——新農(nóng)合健康運(yùn)行機(jī)制初步建立。全省已經(jīng)形成了政府組織領(lǐng)導(dǎo)、衛(wèi)生部門(mén)主管、相關(guān)部門(mén)密切配合的新農(nóng)合運(yùn)行管理機(jī)制。各地積極探索建立穩(wěn)定的籌資機(jī)制、合理的補(bǔ)償機(jī)制、嚴(yán)格的基金監(jiān)管機(jī)制和有效的費(fèi)用控制機(jī)制，采取定時(shí)間、定地點(diǎn)的“兩定籌資”，減少了籌資成本；開(kāi)展新農(nóng)合計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)結(jié)報(bào)，實(shí)現(xiàn)參合農(nóng)民刷卡補(bǔ)償，規(guī)范補(bǔ)償管理，方便農(nóng)民結(jié)報(bào)；試行單病種定額付費(fèi)管理，控制醫(yī)藥費(fèi)用不合理上漲；實(shí)行住院農(nóng)民回訪(fǎng)制，強(qiáng)化對(duì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的社會(huì)監(jiān)管，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量等等，這些措施有效地強(qiáng)化了新農(nóng)合管理，促進(jìn)了新農(nóng)合運(yùn)行機(jī)制不斷完善。
5年來(lái)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作取得了較好的成績(jī)，但同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，其中一個(gè)比較重要的原因就是缺乏法律法規(guī)保障。目前只有政府規(guī)范性文件及衛(wèi)生行政部門(mén)的規(guī)章，立法層次太低，約束力不夠。雖然我國(guó)的農(nóng)村合作醫(yī)療已存在了半個(gè)多世紀(jì)，并在歷史上發(fā)揮了重要作用，但直到今天為止，國(guó)家并沒(méi)有以法律的形式來(lái)確定它的地位以及運(yùn)行模式。對(duì)于參保者而言，由于沒(méi)有法的規(guī)定，就使得合作醫(yī)療的資金籌措難度比較大，農(nóng)民籌資的標(biāo)準(zhǔn)、方式、方法沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定；對(duì)新農(nóng)合管理和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)而言，由于沒(méi)有相對(duì)統(tǒng)一的制度及管理方法，導(dǎo)致管理隨機(jī)性大、管理不規(guī)范以及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員及經(jīng)費(fèi)不按規(guī)定落實(shí)等問(wèn)題存在；對(duì)于定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供服務(wù)而言，由于無(wú)章可循，造成服務(wù)的局限性和行為的不規(guī)范，導(dǎo)致費(fèi)用控制難，農(nóng)民得實(shí)惠少。因此，需要站在更高的層次上，盡快構(gòu)建農(nóng)村居民基本醫(yī)療保障體系，以立法的形式保障新農(nóng)合制度的有效實(shí)施。
江蘇省人大常委會(huì)2008-2012年五年立法計(jì)劃，把農(nóng)村合作醫(yī)療立法列入了五年地方性法規(guī)制定項(xiàng)目。
江蘇省農(nóng)村合作醫(yī)療條例立法的可行性
�。ㄒ唬┪沂￠L(zhǎng)期堅(jiān)持農(nóng)村合作醫(yī)療制度，工作基礎(chǔ)較好。上個(gè)世紀(jì)50年代中期，我省常熟市在全國(guó)率先舉辦農(nóng)村合作醫(yī)療，以后又陸續(xù)得到發(fā)展。50多年時(shí)間盡管經(jīng)歷過(guò)風(fēng)風(fēng)雨雨，但由于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，我省農(nóng)村合作醫(yī)療始終沒(méi)有間斷，為解決農(nóng)村缺醫(yī)少藥問(wèn)題和保障廣大農(nóng)民身體健康、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。改革開(kāi)放后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生變化，傳統(tǒng)合作醫(yī)療失去了集體經(jīng)濟(jì)的依托，受到了很大的影響。然而，我省始終沒(méi)有停下推行合作醫(yī)療的步伐，部分縣（市）在全國(guó)率先拿出引導(dǎo)資金試行了以大病補(bǔ)償為主的合作醫(yī)療模式，為全省推行大額費(fèi)用合作醫(yī)療保險(xiǎn)提供了經(jīng)驗(yàn)。
�。ǘ┬滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療的實(shí)施為立法提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。我省新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)施已有5年多時(shí)間，在一定程度上緩解了農(nóng)民因病致貧、返貧現(xiàn)象的產(chǎn)生，獲得了社會(huì)的贊譽(yù)，建立了較好的群眾基礎(chǔ)，各地在實(shí)踐中也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)我省農(nóng)村衛(wèi)生工作有一定工作基礎(chǔ)，新農(nóng)合運(yùn)行和管理走在全國(guó)前列，這為制定《江蘇省農(nóng)村合作醫(yī)療條例》提供了有利條件。
�。ㄈ┺r(nóng)村合作醫(yī)療立法基礎(chǔ)較為扎實(shí)。除了中央頒布的行政法規(guī)、規(guī)章及大量政策性文件之外，地方立法中也不乏相應(yīng)的創(chuàng)造，這為我省農(nóng)村合作醫(yī)療條例的制定積累了立法經(jīng)驗(yàn)。2001年2月10日省九屆人大常委第二十二次會(huì)議通過(guò)了《江蘇省農(nóng)村初級(jí)衛(wèi)生保健條例》，2003年省政府出臺(tái)了《關(guān)于在全省建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施意見(jiàn)》，同時(shí)，出臺(tái)了合作醫(yī)療基金管理辦法、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理辦法、基金財(cái)務(wù)及基金會(huì)計(jì)制度等十多個(gè)規(guī)范性文件，為新農(nóng)合立法奠定了基礎(chǔ)。
（四）農(nóng)村合作醫(yī)療立法符合目前的政策方向。黨的十七大將人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)列入我國(guó)2020年的社會(huì)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，提出全面推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)；黨的十七屆三中全會(huì)對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)衛(wèi)生發(fā)展明確了新的任務(wù)，作出了基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)必須惠及全體農(nóng)民的戰(zhàn)略部署；新醫(yī)改方案對(duì)農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)也作出了相應(yīng)規(guī)定，因此，建立農(nóng)村合作醫(yī)療相關(guān)法律制度是符合國(guó)家目前的發(fā)展方向的。
�。ㄎ澹﹪�(guó)外醫(yī)療保障法律制度也對(duì)我省農(nóng)村合作醫(yī)療立法有一定的借鑒和啟示。如英國(guó)政府稅收籌資的國(guó)家醫(yī)療保險(xiǎn)模式，德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)籌資的社會(huì)醫(yī)療保障模式，美國(guó)的私營(yíng)機(jī)構(gòu)商業(yè)性醫(yī)療保險(xiǎn)為主的民間私人醫(yī)療保障模式，新加坡的儲(chǔ)蓄醫(yī)療保障模式等，都涵蓋了廣大農(nóng)村居民。這些國(guó)家開(kāi)展農(nóng)村醫(yī)療保障制度探索時(shí)間較長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)較豐富，立法體系和制度細(xì)節(jié)相對(duì)完善，值得我們?cè)诹⒎〞r(shí)借鑒和吸收。
在調(diào)研過(guò)程中，調(diào)研組梳理了一些涉及農(nóng)村合作醫(yī)療立法的主要問(wèn)題，諸如關(guān)于參合對(duì)象、合作醫(yī)療籌資、合作醫(yī)療待遇、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理、合作醫(yī)療各主體責(zé)任等具體問(wèn)題，建議在立法進(jìn)程中予以重點(diǎn)關(guān)注。并從解決上述問(wèn)題著手，明確農(nóng)村合作醫(yī)療的基本原則、參合對(duì)象、資金籌集和管理以及醫(yī)療待遇、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理、法律責(zé)任等。通過(guò)立法使各項(xiàng)政策制度合法化，引導(dǎo)農(nóng)民自愿參合、主動(dòng)參合、自覺(jué)參合；規(guī)范政府行為，不斷提高管理能力和效率；在政府、醫(yī)院和農(nóng)民的利益調(diào)整中發(fā)揮法制的協(xié)調(diào)均衡機(jī)制，維護(hù)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的公平性。
（新華日?qǐng)?bào) 2010-09-7 A04版） |
